人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系及说明

中国社会科学院法学研究所

二零一七年一月

序言

2016年，最高人民法院周强院长在十二届全国人大四次会议上庄严宣布，“要用两到三年时间基本解决执行难问题。”为了客观评估人民法院基本解决执行难工作的力度和成效，最高人民法院决定引入第三方评估机制，由中国社会科学院牵头，法学研究所承办，参与单位包括中国法学会、中华全国律师协会、中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心，以及人民日报、新华社、中央电视台等13家新闻媒体，并邀请十五位知名学者作为特聘专家。具体评估工作由中国社会科学院国家法治指数研究中心、法学研究所法治指数创新工程项目组负责。

课题组在前期广泛调研的基础上，拟定了分别适用于最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院四套基本解决执行难评估指标体系。为进一步完善指标体系，课题组先后展开了四次集中论证会，分别邀请学者、律师、法官和媒体对指标体系提出修改意见和建议。为了让社会更加全面、准确认识和理解指标体系，现从指标体系的制定背景、设定原则、具体指标、数据来源及相关问题廓清等五个方面对指标体系做如下说明。

一、指标体系的制定背景

执行难问题长期存在，成为制约人民法院工作发展的瓶颈问题。自1999年以来，党中央和中央政法委高度重视执行工作，多次专门部署解决执行难问题，但因为社会诚信不高、信用体系不健全、执行手段匮乏等原因，虽然取得了一定成效，但该问题始终未得到有效解决。

十八大以来，全面依法治国深入推进，国家信息化建设飞速发展，党的十八届四中全会明确提出要“切实解决执行难”，依法保障胜诉当事人及时实现权益。人民法院在党委领导、人大监督、政府和社会各界支持下，紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，以执行工作信息化建设为抓手，全面强化各项执行措施，创新执行模式，完善执行机制，执行工作取得了跨越式发展，探索出了破解执行难的有效路径，极大地增强了破解执行难的信心，人民群众、社会各界对解决执行难充满希望和期待。

为贯彻落实中央重大决策部署，切实回应人民群众重大关切，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出要在两到三年时间内基本解决执行难问题，并出台了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》（以下简称《工作纲要》）。《工作纲要》对执行工作进行系统部署，明确了基本解决执行难的工作目标，即“四个基本”：（1）被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制；（2）人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；（3）无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决；（4）有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。《工作纲要》还提出了基本解决执行难要实现执行模式改革、执行体制改革、执行管理改革、财产处置改革和完善执行工作机制、执行规范体系、执行监督体系和专项治理机制等八个方面的主要任务。

执行难能否得到基本解决，除了执行工作本身外，评估验收工作也是一个关键。鉴于过去执行工作业绩考核以执行结案率为主要考核指标，且存在数值虚高难以如实反映执行工作、有损司法公信力的问题，最高人民法院一方面加强执行工作管理，通过完善终结本次执行程序的认定管理等方式，进一步加强制度构建，促进执行工作数据的去伪存真；另一方面，希望引入第三方评估机构，设计系统理性的指标体系，客观、科学地对执行工作进行评价。

课题组认为《工作纲要》确定的四个工作目标和八项主要任务覆盖了执行工作的主要方面，是执行难能否基本解决的关键所在，为此，有必要针对这些内容，尤其是四个工作目标，结合评估工作的可操作性、可行性、科学性等要求，分别设置相应的评估指标。例如，针对第一个工作目标，因涉及外部执法环境，难以实现结果量化考核，但可以对人民法院发布拒执罪典型案例、加大宣传、争取地方支持等在优化外部执法环境方面所作的努力进行间接评估；针对第二个目标，需要就财产调查、控制、评估、拍卖、款物发放等各个执行环节的时间期限设置评估指标、需要对执行行为的撤改、执行人员违法违纪和国家赔偿情况予以量化评估；针对第三个目标，需要针对终结本次执行程序案件从认定、告知、裁定、事后管理等各个环节进行系统评估；针对第四个目标，需要设置实际执结率、个案的执行到位率、执限内结案率等评估指标。

二、指标体系设定的基本原则

“基本解决执行难”第三方评估指标体系的设计秉承依法设定、客观中立、突出重点、过程与结果并重几项基本原则。

（一）依法设定

“基本解决执行难”第三方评估指标体系严格依据法律、法规、司法解释以及相关文件进行设定，包括《民事诉讼法》《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》以及最高人民法院关于法院执行工作的司法解释、指导性文件等。

（二）客观中立

作为第三方评估，指标体系的设定秉持客观、中立的原则，既不能简单根据当事人和社会公众的主观满意度判断是否基本解决执行难，也不能迁就和迎合法院的执行工作现状。“基本解决执行难”第三方评估指标体系在设定时，尽量将“好”与“坏”这样主观性、随意性极强的判断标准转化为客观且具备操作性的评估指标，着眼于法院工作人员在办理执行案件时是否“应为尽为”，执行的工作流程是否规范、透明。指标体系一旦确定，评估人员对评估事项仅可做“有”和“无”的判断，而不能凭主观判断“好”与“坏”，最大限度地压缩评估人员的自由裁量空间。

（三）突出重点

执行工作是一个非常细致、繁琐的工作，涉及的流程节点众多，指标体系的设定既要全面反映法院的执行工作，但不可能涵盖和穷尽每一个细节，要突出重点，抓住影响执行效果的要害和关键环节。为此，“基本解决执行难”第三方评估指标体系的重点放在了法院查物找人、财产处分、案款发放、执行联动以及解决执行难的人、财、物的保障等，并对执行工作中问题最为集中的终结本次执行程序这一结案方式设计了详细严格的指标。

（四）过程与结果并重

“基本解决执行难”第三方评估指标体系的设定坚持过程与结果并重的原则，对执行过程和执行结果进行全面评估，真实反映法院的执行工作，凸显法院在执行工作中义务和责任，通过规范执行行为、减少不作为，以加大执行力度、提升执行质效，最终实现“基本解决执行难”的目标。

三、指标体系的基本内容

各级法院在执行工作中的角色、地位不同，职能各有侧重，因此，课题组分别针对四级人民法院设定了四套“基本解决执行难”第三方评估指标体系：最高人民法院和高级人民法院的指标体系均涵盖制度建设、执行联动、监督管理和执行保障四个一级指标，权重有所区别；中级人民法院指标体系包括规范执行、阳光执行、执行质效、监督管理和执行保障五个一级指标；与中级人民法院相比，基层人民法院指标体系少了监督管理的指标。

（一）最高人民法院及高级人民法院指标体系

由于最高人民法院和高级人民法院的指标体系较为相似，这里一并介绍。

1．制度建设

最高人民法院的制度建设指标主要考察最高人民法院是否建立较为完善的执行制度体系，包括推动强制执行立法的情况、制定单行司法解释和指导性意见的情况以及建立指导性案例制度的情况。对于高级人民法院而言，该部分指标主要强调三个方面：一是对最高人民法院出台的制度进行细化；二是对辖区内法院的执行工作制定管理文件；三是调研指导，包括解答疑难问题以及针对专项问题进行调查研究。

2．执行联动

执行联动包括网络执行查控系统和联合惩戒两个方面。最高人民法院的网络执行查控系统指标主要评估最高人民法院“总对总”执行网络查控系统的完备度，例如联网了多少金融机构，能否实现网上冻结和扣划银行存款，以及是否与相关部门的数据对接进行联网查询。最高人民法院的联合惩戒指标主要评估最高人民法院通过与相关部门协助实现对失信被执行人的惩戒，如与工商、金融、公安、交通等部门联网限制被执行人乘坐特定交通工具、限制住星级宾馆、限制出境、限制招投标、限制融资、限制购买商业保险等。联合惩戒还包括实现对被执行人的受益行为实行失信一票否决制。高级人民法院的执行联动对于最高人民法院而言主要起补充作用。

3．监督管理

监督管理主要考察上级法院对下级法院的监督指导工作，包括监督案件、事项的办理、信访申诉、督查等，其中，督查主要指对下级法院应用执行案件流程信息管理系统的情况、执行案款管理、终本案件管理、委托事项管理等情况、办理重点督办案件的情况进行督查以及开展执行工作约谈的情况。

廉政是社会关注的焦点问题，直接影响人民群众的获得感和司法权威，本部分单独设置了廉政监督指标，用于考察本级法院的廉政情况。具体分为廉政情况投诉率、执行人员受到党纪政纪处分情况、执行人员被追究刑事责任情况等指标。

4．执行保障

最高人民法院的执行保障指标包括执行指挥中心和人员配备两个方面。执行指挥中心重点考察案件节点管理、终本案件管理、委托执行管理、决策分析、远程指挥等功能。人员配置指标强调执行人员配备要达标、警务保障要充足，优化执行人员结构，强化执行人员的日常业务培训。高级人民法院的执行保障除了评估执行指挥中心和人员保障之外，还评估执行大格局、执行救助和执行宣传等指标。

（二）中级人民法院及基层人民法院指标体系

中级人民法院与基层人民法院都办理执行实施类案件，因此两者的指标体系相似，在规范执行、阳光执行、执行质效和执行保障四个一级指标上是重合的，不同之处在于中级人民法院比基层人民法院多了一个监督管理一级指标。

1．规范执行

规范执行指标主要考察法院在办理执行案件过程中是否遵循了相应的执行程序。“规范执行”包括执行保全、财产申报、财产调查、财产控制、财产处分、执行款发放、终本结案、执行转破产以及系统录入等事项的规范性，其中对当事人告知事项虽然属于“规范执行”的内容，但是作为对当事人知情权的保障放在“阳光执行”指标中加以设定。

（1）财产保全

财产保全作为连接审判与执行的重要环节，最高人民法院出台了关于办理财产保全案件的司法解释。课题组围绕财产保全设计了财产保全保险担保机制、担保比例、保全申请与财产查控系统的衔接、保全裁定执行的及时性4个三级指标。

（2）财产申报

财产申报是民事诉讼法规定的被执行人的一项义务，实践中，被执行人往往拒不申报或者申报不实，为此，《民事诉讼法》第241条规定，人民法院可以根据情节轻重对拒绝报告或者虚假报告的被执行人予以罚款、拘留。为了充分发挥被执行人财产申报制度的效能，课题组设计了法院是否依法发布申报令以及对于拒不申报或申报不实的是否进行法律制裁2个三级指标。

（3）财产调查

财产调查下设2个三级指标，主要考察法院查询财产的及时性和对被执行人提供的财产线索进行核实的情况。财产查询的及时性主要考察执行立案之日起多长时间内内启动财产查询。实践中，有些地方法院在执行立案时便通过财产查控系统对被执行人的财产进行了查询，执行人员在拿到执行案件的同时即拿到了财产查询结果，提高了执行效率。

（4）财产控制

对于查询到的财产，如果不及时查封、冻结、扣押，将可能发生财产转移的情况，因此，为了督促执行人员及时启动相应的执行措施，避免消极执行或拖延执行，课题组设定了及时查封、冻结、扣押财产的指标，除了某些金融机构实现查询冻结一体化之外，考察执行人员是否在合理的时间内对查询到的财产启动查封、冻结、扣押等执行措施。

（5）财产评估

财产评估是进行财产处置的一道前置程序。为了督促法院及时启动委托评估程序、及时向当事人发送评估报告，课题组设置了有关期限的标准，要求在合理期限内启动评估程序和发送评估报告。

（6）财产拍卖

为了督促法院及时启动拍卖程序，优化拍卖机制，课题组在财产拍卖环节设计拍卖及时性指标。对于符合拍卖条件的，法院应该在合理期限内启动拍卖程序。

（7）案款发放

法院执行款发放工作比较混乱，最高人民法院启动专项整治行动，在全国推行一案一账号的活动。课题组在执行款发放指标中设计2个指标，一案一账号和执行款发放的及时性，其中执行款发放及时性考察执行款是否在收取一个月内进行了发放，如不能及时发放的，应说明理由并经领导审批。

（8）委托执行

委托执行在执行实践中落实较差，许多法院接到委托执行事项后怠于执行，不进行反馈，甚至原封不动退回。指标要求法院应向委托法院反馈委托事项的办理情况，这可以通过调取委托执行事项的反馈文书进行核实。

（9）终本结案

终本指标包括终本要件、终本案件的系统管理以及终本案件的定期筛查机制三方面的内容。终本要件涵盖最高人民法院关于严格规范终本的司法解释所列的全部要件，任何一个要件不符合即为零分。终本案件的系统管理是指法院对于终本案件应纳入单独的系统进行管理，防止终本案件体外循环。定期筛查机制是指对于终本案件，应在五年内每6个月自动进行财产查询，以便发现财产恢复执行程序。

另外，为了进一步推动执行工作的规范性，课题组还设计了评估现场执行记录、执行转破产、执行系统节点录入情况的指标。

2．阳光执行

阳光执行要求执行过程和结果的双重透明，就其公开对象而言，既包括对当事人的公开，也包括对社会公众的公开。阳光执行指标包括财产查控处分告知、执行流程公开、执行文书公开以及规范性文件公开等。

（1）财产查处告知

财产查控、处分告知包括财产查控措施告知被执行人、财产处分信息告知被执行人2个指标，分别评估法院在对所查询的财产采取财产查控措施后，是否向被执行人送达查封、扣押等裁定书；法院在对查封、扣押、冻结的财产进行处分时，是否向被执行人送达扣划、拍卖、变卖、以物抵债等裁定书。

（2）执行流程公开

执行流程公开强调的是向当事人公开执行过程，该指标评估法院是否用短信等方式向当事人推送流程节点信息或提供网络密码查询。

（3）执行文书公开

执行文书公开指标主要评估法院是否通过中国裁判文书网向社会公开执行裁判文书和终结本次执行程序裁定书。

（4）规范性文件公开

执行规范性文件公开是指法院应在法院官方网站上公开人民法院关于执行的规范性文件。

3．执行质效

执行质效指标是指能够客观反映执行质量和效果的数据。执行质效可以通过两方面的指标来反映，一些是正相关指标，如实际执结率、个案的执行到位率、执结期限内结案率、执行异议案件的结案率和网拍率；一些是负相关指标，包括执行行为撤改率、个人追责与国家赔偿。实际执结率是指法院一定时期内执结的案件中执行完毕案件的比率。个案执行到位率是指法院每个执结案件的执行金额与申请执行金额的比例，如果大多数执结案件的执行到位率较为理想，那么说明该法院的执行案件整体质效良好。个人追责与国家赔偿指标主要是考察考评期内执行人员因执行案件被追责和因为执行案件引起的国家赔偿情况，具体包括廉政情况投诉率、执行人员受到党纪政纪处分情况、执行人员被追究刑事责任情况和国家赔偿情况等指标。

4．执行保障

中级人民法院的执行保障包括执行指挥中心、人员保障、机构保障、装备保障、执行救助、执行工作方案、争取地方支持、执行宣传等。执行指挥中心重点考察案件节点管理、终本案件管理、委托执行管理、决策分析、远程指挥等功能。人员保障包括人员配置比例、轮岗制度、常派执行局的司法警力以及执行人员的日常业务培训等，例如执行人员占中级人民法院在编人员的比例不应低于15%，执行局法官员额的比例不得低于业务庭法官的比例。除执行指挥中心的分值略有不同之外，基层人民法院的执行保障与中级人民法院基本相同。

5．监督管理

监督管理主要是指中级人民法院对辖区法院执行工作的监督管理，体现在执行复议类、执行协调类、执行监督类、执行请示类案件的办理以及信访申诉和对下级法院应用执行案件流程信息管理系统的情况、清理执行案款、办理特殊主体为被执行人案件情况的管理监督等。

四、数据来源

“基本解决执行难”第三方评估主要是依据指标体系对评估对象进行量化评估，并辅助以问卷调查。指标体系强调指标的可量化，数据来源包括案卷评查、系统提取、网站观察和法院自报。

（一）案卷评查

案卷评查主要是指调取中级人民法院和基层人民法院一定时间段的执行案卷，对照指标要求，评查案卷中相应指标的满足情况。通过案卷评查获取数据的指标主要涉及规范执行类指标、阳光执行中对当事人的告知事项类指标等。为了确保评估的客观真实性，课题组将采取随机调取案卷的方法，进行评查和获取数据。

（二）系统提取

系统提取是指从法院的执行管理系统以及相关系统中提取相应的节点信息和统计数据，有些信息可以直接提取，有些数据则需要二次加工处理。系统提取主要涉及规范执行类指标和执行质效指标，如启动查询、评估、拍卖、案款发放等节点信息以及实际执结率、个案的执行到位率、执限内结案率、执行异议案件的结案率、网拍率、执行行为撤改率、刑事追责、国家赔偿等。为了保障数据可获取和客观准确，课题组将建议法院围绕评估指标所需的数据研究进一步完善和优化法院内部的案件管理系统，确保能够通过案件管理系统直接提取评估所需的执行工作日常的办案数据和管理数据。

（三）网站观察

网站观察主要是打开评估对象的官方网站以及司法公开平台，对照指标体系，查看网站是否有相应的信息。网站观察主要适用于阳光执行指标，如执行法律文书公开、执行相关的规范性文件公开等。

（四）自报数据

虽然第三方评估是独立于评估对象的外部评估，但是有些数据的获取还必须依靠评估对象的自报。为了保证自报数据的客观性，课题组要求自报数据必须附有相应的证明材料，例如评估对象在自报有某项制度或机制时必须附相应的文本，以便评估人员进行客观性和真实性筛选、甄别。

五、指标体系相关问题廓清

（一）主要适用于民事执行案件

目前执行难最主要集中在民事案件的执行难，并且行政非诉执行与民事案件的执行区别较大，不适合在同一个指标体系中设定，因此，基本解决执行难评估指标体系的评估范围集中在民事案件（含仲裁裁决执行案件、公证债权文书执行案件）。

（二）以金钱给付类案件为重点

执行难问题不仅包括金钱给付类案件的执行难，还包括行为类和特定物给付类案件的执行难。执行案件大多集中在金钱给付类案件，行为类和特定物给付类案件所占比重很低，并且金钱给付类案件的流程涵盖执行的主要环节。因此，课题组在设计指标体系时是以金钱给付类案件为主，例如财产查控、处置以及案款发放等指标主要是针对金钱给付类案件。至于行为类和特定物给付类案件，由于数量少，且较为复杂，因此不单独设定指标，但是查找被执行人以及对失信被执行人进行信用惩戒和制裁措施等指标可以适用于该类案件。

（三）关注审判与执行的衔接

“基本解决执行难”第三方评估指标体系不能只评估法院的执行工作，还应该重视审判与执行的衔接，对审判中不利于执行的方面也应该设计指标加以评估。指标体系主要从财产保全、生效法律文书执行内容的明确性以及执行转破产三方面设计审判与执行的衔接指标。

（四）设定“执行不能”标准

公众所感受的执行难一部分是被执行人逃避执行、拒不履行、抗拒执行或法院执行不力造成的，还有一部分是因为被执行人确无财产可供执行导致无法实现债权。对于无财产可供执行的案件，属于执行不能，并非是法院通过加大执行力度所能解决的，因此“基本解决执行难”要区分有财产可供执行案件和无财产可供执行案件，但前提是要严格设定无财产可供执行案件的标准。

（五）针对特定群体进行问卷调查

实证调查中的定量研究有两种主要路径，一是通过设定客观的指标体系对相关工作进行量化评估，二是选取一定的群体为样本进行问卷调查。“基本解决执行难”评估以客观的指标体系为依托，侧重对法院执行工作的客观情况进行量化评估。与指标体系相匹配，课题组专门针对当事人和律师设计两套问卷，因为执行效果的好坏，最有发言权的是当事人和律师。和审判案件很难取得原被告双方的满意一样，执行案件的对抗性更强，申请执行人和被执行人不可能对执行结果都满意，因此，调查问卷所涉及的主观满意度调查较为审慎，主要调查当事人对具体执行行为而非笼统的满意度。相对于指标体系而言，问卷调查所获取的数据将是辅助性的。

（六）兼顾协助单位的配合度

执行难是一项综合性的社会难题，“基本解决执行难”除了依靠提高法院执行能力和执行规范化水平之外，还有赖于建立与协助义务单位的联动机制，构建社会诚信体系建设。考虑到指标体系是受最高人民法院委托，对全国法院的执行工作进行评估，因此评估对象不宜扩大到其他单位。但是作为第三方评估机构，课题组拟在本项评估工作之外，专项调查和评价各类协助义务单位对执行工作的配合程度、现行协作机制运行情况和存在的问题，并就如何完善执行联动机制提出对策建议。

结语

基本解决执行难评估以最高人民法院、31家高级人民法院、部分中级及基层人民法院为评估对象，其中中级及基层人民法院按照一定的比例和原则抽取。在按照指标体系对评估对象的执行工作进行评估后，结合问卷调查，运用社会学的研究方法，通过建模的方式，计算出省域和全国层面基本解决执行难的指数。为了保证评估工作的连贯性和可持续性，指标体系保持一定的稳定性，但是这种稳定是相对的，为了适应执行工作的动态发展，指标体系将随着执行工作实践的推进和理论制度的完善而不断调整、优化。

附：“基本解决执行难”第三方评估指标体系

一、最高人民法院

1. 制度建设（20%）

2. 执行联动（40%）

3. 监督管理（20%）

4. 执行保障（20%）

二、高级人民法院
1. 制度建设（20%）

2. 执行联动（20%）

3. 执行监督（30%）

4. 执行保障（30%）

三、中级人民法院
1. 规范执行（25%）

2. 阳光执行（10%）

3. 执行质效（25%）

4. 执行监督（30%）

5. 执行保障（10%）

四、基层人民法院
1. 规范执行（35%）

2. 阳光执行（15%）

3. 执行质效（40%）

4. 执行保障（10%）